緊急事態条項は必要。但し、要修正。

自民党が作成した緊急事態に関する憲法改正案。Googleなどで検索しても、マスコミの偏った報道ばかりが上位に表示され、草案の案文それ自体がなかなか出てこない。キーワードを変えて検索したところ、やっと下記の案文を発見した。

(緊急事態の宣言)

第九十八条
内閣総理大臣は、我が国に対する外部からの武力攻撃、
内乱等による社会秩序の混乱、地震等による大規模な
自然災害その他の法律で定める緊急事態において、特に
必要があると認めるときは、法律の定めるところにより、
閣議にかけて、緊急事態の宣言を発することができる。


緊急事態の宣言は、法律の定めるところにより、
事前又は事後に国会の承認を得なければならない。


内閣総理大臣は、前項の場合において不承認の議決が
あったとき、国会が緊急事態の宣言を解除すべき旨を議決
したとき、又は事態の推移により当該宣言を継続する必要
がないと認めるときは、法律の定めるところにより、閣議
にかけて、当該宣言を速やかに解除しなければならない。
また、百日を超えて緊急事態の宣言を
継続しようとするときは、百日を超えるごとに、
事前に国会の承認を得なければならない。


第二項及び前項後段の国会の承認については、
第六十条第二項の規定を準用する。
この場合において、同項中「三十日以内」とあるのは、
「五日以内」と読み替えるものとする。

(緊急事態の宣言の効果)

第九十九条
緊急事態の宣言が発せられたときは、
法律の定めるところにより、内閣は法律と同一の
効力を有する政令を制定することができるほか、
内閣総理大臣は財政上必要な支出その他の処分を行い、
地方自治体の長に対して必要な指示をすることができる。


前項の政令の制定及び処分については、
法律の定めるところにより、
事後に国会の承認を得なければならない。


緊急事態の宣言が発せられた場合には、何人も、法律の
定めるところにより、当該宣言に係る事態において国民の
生命、身体及び財産を守るために行われる措置に関して発
せられる国その他公の機関の指示に従わなければならない。
この場合においても、第十四条、第十八条、第十九条、
第二十一条その他の基本的人権に関する規定は、
最大限に尊重されなければならない。


緊急事態の宣言が発せられた場合においては、
法律の定めるところにより、その宣言が効力を有する期間、
衆議院は解散されないものとし、両議院の議員の任期及び
その選挙期日の特例を設けることができる。

情報源:自民党憲法改正草案

報道などでは、国民の権利が制限されることばかりが、大きく取り上げられているが、筆者がもっと重視すべきだと考える点は、「規制の緩和」である。

よく指摘されるとおり、緊急時には通常時の多くの規制が邪魔になる。例えば、日本の医師免許を持たない外国の医師は医師法上、緊急時でも日本で医療活動ができない(注:これは今では特例措置があるようですが・・)とか、日本で型式承認されていない各種機器は緊急時でも使用できない、などというような点である。日本は、世界に類を見ないほどの規制大国であって、日常生活のすみずみにまで非常に細かい規制がある。

人については、日本の法律に従った資格を持たなければ活動できないような業務が極めて多く、物についても、日本の制度に従って、承認を受けた物でなければ使用できない物が非常に多い。これらは、通常時には安全や環境に配慮する上で、一定の合理性はあるものであるし、言葉は悪いが、規制により一定の人々の職域の保護にもつながっている。しかしながら、これらは緊急時には正当化できない事態が多々生じるものである。外国で普通に使われているものなのに、日本で承認を受けていないというだけで、緊急時にも使用させないのか。使った方が多くの人命が助かるというような物も当然あるだろう。

危機、緊急事態というのは、様々なニーズを満たすための供給量が急激かつ極端に不足する事態を意味する。通常時、すなわち、ニーズを満たすための供給が十分に提供されているような状態では、少しでも、品質の悪い物やリスクの大きい物、信用できない人は、排除した方が合理的である。しかし、供給量が極端に不足するような事態では、リスクの大きな物や人でも使った方がよいという判断もあるだろう。アフリカでエボラ出血熱が流行ったとき、欧米では未承認のエボラ治療薬でも本人の自己責任で使用してよいとし、それにより助かった人もいる。有効なものがあればそれを使えばよいが、ないならば多少のリスクは承知の上で使うしかない。世の中、常にリスクと便益のトレードオフが存在し、そのバランスをどこでとるかは、時と場合によって常に異なる。

規制は法律で決まっているので、新たな法律によって改正すれば例外措置を作ることはできる。しかし、緊急時には、そのような法案を通常のプロセス通りに立案し、通常通り、国会の承認を得ている時間はないだろう。阪神大震災や東日本大震災の後、様々な問題が指摘され、そんな議論の中で個別に規制が緩和され、すでに緊急時に柔軟に対応できるようになっている制度も一部にはある。しかし、千差万別な災害に対応できるようになっているかというと、やはり、疑問が残る。起こってみなければどんな規制が邪魔になるかわからないというようなものが多々あるに違いない。

上記案文の第99条にある「緊急事態の宣言が発せられたときは、法律の定めるところにより、内閣は法律と同一の効力を有する政令を制定することができる」というのは、この点を意識したものだろう。政令であれば、優秀な役人が案文を作れば、恐らく、1日か2日で決裁を完了させることも可能だろう。迅速に通常法制に例外を作るためには、筆者はこの規定が必要だと考える。東日本大震災の時は、このような規定が憲法になかったため、法律による規制を、無理やり、訓令や通達で改正している官庁が多々あった。法律をそれより下位の訓令や通達で変えるなどというのは本来メチャクチャな話だが、法律を所管する官庁の有権解釈という形でやったのだろう。厳密に言うと、各官庁の法令順守義務違反ということになるが、東日本大震災ほどの大震災だと、そうゆう柔軟な運用をしないほうが、かえって役所の立場が悪くなり、役所のそうゆう運用に文句を言う世論もないだろうとの判断があったのだろう。しかし、このやり方だと、柔軟な運用をするかどうかが各役所の裁量になってしまう。

問題は、このように緊急事態に簡単に法律を変える権限を内閣に与えてしまうと、それを悪用する者が出てくるという懸念である。よく引き合いに出されるのが、ナチスのヒトラーである。ヒトラーは極めて民主的に選挙で選出されて登場し、当時、最も民主的と言われたワイマール憲法に従って、国家緊急事態を宣言し、憲法に従って、既存の法律を全て停止させ、徐々に国を乗っ取り、独裁体制を確立していった。言い換えれば、全て、合法的に行われたのである。決して、クーデターで強引に国を乗っ取ったわけではない。

我々は、このような歴史を直視し、このような事態にならないように、必要な歯止め措置も憲法に含めておかなければならない。そのための歯止め措置が、自民党案にあるか、という点が非常に重要であるが、一応、第98条2項に緊急事態の宣言の前または後にすみやかな国会承認を求めていること、同条3項に100日を超える場合は、事前に国会承認をとること、と書かれている。

一見、歯止めはあるように見えるが、筆者はこれでは弱いと考える。この程度では、ヒトラーと同じことをやろうとすればできてしまう。この憲法改正案だと、内閣が何でも強制力のある法律に相当する政令を簡単に作ることができ、国会で多数派を占める与党さえいれば、無限にその緊急事態を延長することだって可能だろう。従って、100日を超えて延長する場合の条件をもっと厳しくすべきである。例えば、全国会議員の4分の3以上の賛成を要件とするとか、簡単には延長できないようにする必要がある。現在の案は「国会の承認」が必要とだけ書かれており、そこに具体的な要件がない。これは極めて危険なので、このような厳密な延長規制要件は、絶対に憲法それ自体に含んでおく必要がある。

さらに場所的限定も必要である。通常、外国の「State of Emergency」は、災害のあった地域限定で発令されるものである。よほどのことがないかぎり、それを国家全土に広げることなどはできない。従って、緊急事態を発出する権限を内閣総理大臣ではなく、原則として、各都道府県の知事とし、「各都道府県知事が緊急事態を発令した場合、内閣は都道府県からの要請に応じて法律と同等の効力を有する政令をすみやかに制定し、必要な法令の例外措置を制定し、要求のあった都道府県に適用することができる。」などのようにすべきである。(下記「State of Emergency」の定義参照)

A government or division of government (i.e. on a municipal, provincial/state level) may declare that their area is in a state of emergency. This means that the government can suspend and/or change some functions of the executive, the legislative and/or the judiciary during this period of time. It alerts citizens to change their normal behavior and orders government agencies to implement emergency plans. A government can declare a state of emergency during a time of natural or human-made disaster, during a period of civil unrest, or following a declaration of war or situation of international/internal armed conflict. Justitium is its equivalent in Roman law, where Senate could put forward senatus consultum ultimum.

情報源:Wikipedia

さらに緊急時であっても絶対にやってはならないことを明記しておく必要もあるだろう。これは、別途、法律という形で定め、憲法からそれを引用するという形でもよいが、その法律にかかれていることはだけは、どんなことがあっても内閣の判断で変えることはできない、と書いておかなければならない。例えば、緊急時であっても殺人、窃盗などは許されないし、官憲が暴行や拷問することも許されない。他にもいろいろあるかもしれないが、これらを最低限、内閣が法律に匹敵する政令を作る際に守らなければならない原則として、憲法それ自体または憲法から直接参照されている法律という形で作っておかなければならない。これがないと、ヒトラーの再来ということになりかねない。

更に第99条1項案の最後にある「内閣総理大臣は財政上必要な支出その他の処分を行い、地方自治体の長に対して必要な指示をすることができる。」だが、内閣総理大臣が財政上必要な支出その他の処分を行うのは当然だが、地方自治体の長に対して必要な指示をする権限は必要ない。防災は、あくまでも要請主義、ボトムアップが原則であり、中央政府は災害現場からの要請に応じてその支援に徹するべきである。首相にあれこれ、細かい指示をする権限などを与えてしまうと、東日本大震災時の菅首相(当時)の過剰な現場介入のような事態を引き起こす。内閣総理大臣は、中央政府のトップとして中央政府を指揮して現場を支援させるのは当然だが、現場から遠く離れたところから、現場を直接指揮できるような権限を与えてはならない。

最後に、この条項から「外国からの武力攻撃や内乱」は、はずしておくべきである。外国からの武力攻撃に際して緊急事態を宣言すれば内閣が自由に国民の自由を制限するための法律に相当する政令を作れるということになると、これを悪用して「徴兵」を導入したいと考える右翼的な政治家も出てくるに違いない。このような自由を内閣に与えることはできない。いずれにせよ、これらは、災害による緊急事態とは意思決定のベクトルが異なり、災害と同一視すべきものではない。別の有事法制の中で措置すべきである。

 

 

 

 

 

 

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緊急事態条項(被災3県の意見)

“岩手、宮城、福島 初動「現行法で可能」大半  憲法改正の主要テーマである「緊急事態条項」を巡り、東日本大震災で被災した岩手、宮城、福島3県の42自治体に初動対応について聞いたところ、回答した37自治体のうち「条項が必要だと感じた」という回答は1自治体にとどまった。震災を契機に条項新設を求める声が政府内外で高まっていたが、被災自治体の多くは現行の法律や制度で対応できると考えている。”

情報源: 緊急事態条項:被災3県で「必要」1町 – 毎日新聞

多くの自治体が改正しなくてもよい、と考えているのであれば急いで改正する必要はないだろう。改正案の目的が筆者にもいまいちよくわからないが、「緊急事態が宣言されると政府に権限が集中され、個人の権利の強い制約が可能となる。」という毎日新聞の解釈が正しいとすると問題は大きい。不必要に中央権限を大きくしてしまうと、現場の細かい作業にまで総理大臣が口を出す、という5年前の菅総理のような行動が正当化されてしまう。必要なのは現場の権限を強化して、非常時には、現地の判断で普段は法律上できないことを例外的にやってもよい、とすることである。

例えば、医師法上は日本の医師免許を持たない人は医療行為をできないが、非常時には例外的に外国の医師でも医療行為を可とするとか、所有者が不明の場合は、その了解なしに各市町村の判断で瓦礫のなった家や車の撤去をできるようにするとか、などなど。これらは、今でも個別の特例法でできるようになっているものも多いが、災害のたびに一々特例法を作っていては作業に遅れが生じる。そうゆう目的のためになら、何らかの法改正はした方がよいとは思うが、現行の災害対策基本法上の改正などで、各首長による緊急事態宣言の内容を強化するということで担保できるのであればそれでもよいはず。

毎日新聞によると「災害業務を把握していない職員が多く、指揮命令系統も不明確で、円滑な業務遂行に支障をきたした」と回答した自治体が多いという。そうだろうなあ、と思う。だから、現場の権限強化→オールハザード→インシデントマネジメントの標準化→政府による支援機能強化という順序になるのだが。